加强新形势下机构编制督查的几点思考

渭源县机构编制委员会办公室  刘一平

摘要：由于过去的机构编制工作具有较强的被动性和主观随意性，机构编制工作中存在一些比较突出的问题，加强机构编制督查，是解决这些问题，促进机构编制科学化、法制化进程的有效途径。本文初步探索加强机构编制督查的方法和要求等内容，提出了几点不成熟的意见和建议。

一、研究背景：

为贯彻落实省市有关机构编制督查工作的精神，渭源县政府督查室、渭源县编办、渭源县事业单位登记管理局分两组对乡镇和县直有关单位开展了一次全面的督查。重点对贯彻落实机构编制管理的方针政策、行政审批制度改革、“三定”规定的落实情况、实名制管理工作和事业单位登记管理开展情况进行了督促检查，总结了近年来机构编制工作取得的成效，发现了机构编制管理中存在的问题和不足，为今后机构编制工作提供了基础资料。

二、提纲

（一）机构编制监督检查工作的意义

一是机构编制管理的内在要求。

　　二是依法行政的客观需要。

三是提升机构编制工作水平的必然举措。

四是新形势下构建和谐社会的新要求。

　　（二）机构编制监督检查工作的形式

一是审核监督。

二是统计分析监督。

　　三是综合部门监督。

四是接受群众监督。

（三）加强机构编制监督检查工作的措施

　　（四）加强机构编制监督检查工作的几点建议

一、加强机构编制监督检查的制度建设。

二、加大机构编制监督检查的工作力度。

三、积极开展机构编制监督检查调研工作。

四、建立健全监督检查工作协调机制。

近年来，中央和省市机构编制部门对机构编制监督检查工作日益重视，2007年2月13日印发《机构编制监督检查工作暂行规定》，2015年12月核定了编委督查室主任的职数，并先后多次开展的专项督查工作。但由于过去的机构编制工作具有被动性和主观随意性的特点，加上监管力量的薄弱和法制的不健全，致使长期以来机构编制缺乏科学的定量分析、法律的约束和强有力的监督，机构编制往往陷入“膨胀--精简--再膨胀--再精简”的恶性循环，机构编制管理工作中存在一些比较突出的问题：

　　一是机构编制意识有待加强，工作阻力大。有些部门和单位对新时期加强机构编制管理的重要意义认识不足，不能站在全局的角度看问题，只是片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制、提升机构规格。消化超配领导和超编人员难度极大。另一方面机构编制管理部门自身认识不到位，机构编制部门重审批、轻监督检查的思想比较严重，对审批了的机构编制事项很少有跟踪监督检查的意识，要加强机构编制督查，创新机构编制管理，还需要一个过渡期。

　　二是对机构编制管理重视不够。机构设立随意、行政事业编制混用、差额和自收自支编制管理不严、超职数配备和超编进人严重，编制部门管理作用发挥不力。

　　三是管理缺乏严肃性。机构编制管理正处于逐步发展和完善的过程中，机构编制还没有定性、定量的标准，执行起来可操作性不强，机构编制管理缺乏规范性和科学性，凭经验办事，管理较随意。

四是机构设置和职能划分缺乏科学性。 “条管”与“块管”、部门与部门之间的职责划分上不清晰，在确定单位职能职责时，没有法定的依据，仅参考原来的“三定”或市上的部门的“三定”规定。往往存在有“权”的事揽着干，有“责”的事推着干。

五是机构编制监督处罚手段缺乏可操作性。2009年6月17日中纪委印发了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2009〕15号），是我国第一个专门针对机构编制违纪违规行为进行责任追究的比较系统的法规；也是党的最高纪律检查机关针对机构编制工作专门制定的第一个解释性党内法规。2016年《中国共产党纪律处分条例》进行了大范围的修改，原条款不能作为督查处罚的依据。同时，《机构编制监督检查工作暂行规定》第十六条第五款规定“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”对违纪处罚规定缺乏操作性。维护编制管理的严肃性和权威性，就必须进一步完善机构编制管理法规。

六是“条条干预”的问题还比较突出。

一、机构编制监督检查工作的意义

机构编制管理工作，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作，加强机构编制监督检查具有十分的重要意见：

　　一是机构编制管理的内在要求。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。决策过程主要是党委政府和机构编制部门进行的机构编制事项审批的过程，执行过程主要由组织、人事、财政和各行政事业单位的实施过程，反馈评估是对决策执行结果的总结和评价。以上的三个过程都离不开监督检查工作，它们是一个有机整体。没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长。

　　二是依法行政的客观需要。“编制就是法规”，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，《条例》中对地方各级人民政府的机构设置、编制管理作了明确具体的规定，从这个角度看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查。

三是提升机构编制工作水平的必然举措。当前，机构编制管理受诸多因素的影响，没有发挥出应有的作用，在审批、执行过程中，无法发挥监管作用，机构编制管理的权威性、严肃性不明显。只有加大机构编制监督检查力度，才能督促各部门各单位贯彻落实职能职责、严肃行政审批行为，促进各项工作有序开展。

四是新形势下构建和谐社会的新要求。机构编制管理的好坏，直接关系到能否建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，对推进县域经济社会健康发展起决定性作用。但是，管理离不开监督检查，加强机构编制的监督检查，有利于加强机构编制管理严肃性，有利于增强各单位的依法行政能力，有利于推进行政管理体制改革，有利于使机构编制工作更好地为经济建设服务，有利于为构建和谐社会提供强有力的保障。

　　二、机构编制监督检查工作的形式

　　一是审核监督。机构编制管理部门在审批机构编制事项后，对“三定”规定的执行情况进行审核和监督，如发现违规现象，则及时予以制止和纠正。

　　二是统计分析监督。统计是编制管理部门进行机构编制管理的重要手段之一。经常性的编制统计，可以对违反机构编制纪律的动机和行为，产生一定的心理压力，客观上起到威慑作用。根据统计结果，编制部门可以采取必要的措施，有针对性的纠正违规行为。

　　三是综合部门监督。要形成审计、人事、财政、纪检监察等部门的综合监督。比如：工资基金监督，这是带有经济性质的行政监督措施之一，通过工资统发中心，编制部门对于违规的单位进行有效控制，对超编人员不予核发工资，以维护机构编制管理的严肃性和权威性。

四是接受群众监督。通过信访、举报、“12310”电话受理和有关部门的反映等形式，加大督查信息的收集，这样可以弥补监督机制的不足和疏漏，形成多方位、多层次齐抓共管的综合的监督体系。

三、加强机构编制监督检查工作的措施

　　机构编制监督检查工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段。加强机构编制监督，使之为机构改革的顺利推进和机构编制管理各项政策的执行到位提供保障，我们认为可以从以下几个方面强化措施。

　　一是加强机构编制部门监督检查职能。机构编制部门要适应新形势的需要，加强约束职能，健全监督检查机构与队伍，完善监督程序与手段。在机构编制部门内部形成强有力监督机制，实现机构编制监督检查的制度化、经常化，把监督检查工作作为一项日常业务开展下去，建立健全长效机制。

　　二是创新建立机构编制监督制度。机构编制督查工作是一项新工作，缺少成熟的借鉴经验和方法。开展机构编制督查的探索和尝试工作尤为重要。首先是实行机构编制审批执行情况报告制度。机关和事业单位每年必须按规定向机构编制部门报告机构编制执行的情况。机构编制部门应定期或不定期向党委、政府和上级机构编制部门报告本辖区机关事业单位编制审批执行情况，主动接受党委、政府和上级机构编制部门的监督检查。其次是实行机构编制审计和考核制度。机构编制部门会同有关部门对机关事业单位执行机构编制的情况进行年度审计和离任审计。将财政供养人员总量控制实施情况和机构编制审批执行情况，纳入领导班子和干部年终考核内容。最后是实行机构编制管理公开监督。编制部门要建立公开办事制度，对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序和机构编制审批事项，以适当的方式向社会公开，接受群众监督，使机构编制管理工作公开透明，杜绝违规操作。机构编制部门可通过聘请社会监督员，设立咨询、投诉、举报、监督电话等形式和途径广泛听取群众意见，加大监督力度。

　　三是进一步加强机构编制的日常监督。首先是充分利用现有的监督手段，进一步完善审核制度，加强对部门、单位的机构设置和人员编制的日常监督管理。其次是实现真正意义上的机构编制与财政预算相结合的管理，机构编制部门要直接参与机关事业单位的经费预算和工资统发管理，加强对机构编制的有效监督。再次是对重大机构编制事项的落实，实行跟踪督查制。最后是结合年终统计和事业单位法人年检，对各单位的机构编制执行情况进行检查。

　　四是积极推进机构编制监督法制化进程。机构编制监督检查工作最有力的“尚方宝剑”，就是加强机构编制监督的法制化建设，通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题，逐步用法律或法规的形式固定下来，使机构编制监督有法可依，从根本上构建机构编制管理监督的长效机制。

　　四、加强机构编制监督检查工作的几点建议

　　（一）加强机构编制监督检查的制度建设。制度建设是监督检查工作有效开展的支撑和保障。《暂行规定》中明确提出要建立和完善机构编制公开制度、评估制度、报告制度、统计制度、信息制度、举报制度等监督检查制度。只有监督检查制度建设日益规范和完善，才能不断推进监督检查工作深入持久地开展，才能加快机构编制管理的科学化和规范化进程。

　　（二）加大机构编制监督检查的工作力度。机构编制管理是机构编制部门的常规性工作和基础性业务，要积极贯彻落实上级关于加强机构编制管理的一系列政策法规，进一步严格审批权限和程序，要做到坚持机构编制的集中统一管理，坚持把好审核关，坚持从紧从严原则，不越权审批，不违反程序审批，不在限额外审批。同时，要根据形势任务变化需要，实施动态管理，既要注重管总量、管数额、管审批，又要注重管结构、管标准、管监督，用好盘活现有编制，切实把机构编制管住、管好、管活，实现机构编制效用的最大化。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、提高规格、变更名称、增挂牌子、增加人员编制、超职数配备领导、超编进人以及其他违反机构编制纪律的，应责令违规单位限期纠正，建议有关部门对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。对机构改革方案和各部门“三定”规定执行情况实行专项督查，及时发现并纠正违规行为。

　　（三）积极开展机构编制监督检查调研工作。通过开展督查调研，可以更多地了解实际情况，有助于在工作中较快发现问题，在举报中迅速辨别真伪，及时为领导决策提出合理建议。

　　（四）建立健全监督检查工作协调机制。建立健全监督检查工作的协作机制，是加强机构编制管理的重要措施。监督检查工作是一个系统工程，客观上需要各有关部门的协调配合。在增强内部业务股室之间的协作配合、完善内部工作程序的同时，要加强与纪检监察、组织、人事、财政等部门的沟通联系，充分发挥职能部门和新闻舆论的监督作用，建立体制内、体制外的协调配合机制，形成部门合力、社会压力。特别是与监察机关在督查中更要密切配合，整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势又形成督查合力。真正实现信息共享，措施并举，不断提高监督检查质量，共同推动监督检查工作健康发展。

（五）形成“督查-调研-创新”三位一体的工作机制。在督查中发现问题，在调研中分析问题，在创新中解决问题，形成“督查-调研-创新”的工作机制。